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公共財政的可持續性

還有一個多月便是公布新一份財政預算案的日子,這陣子繼續密集地進行相關的諮詢工作,了解市民及不同持份者的想法及意見。昨天我便出席了電台直播節目,與現場的市民、電台聽眾及網民交流對預算案的看法。

市民在節目中表達了不少意見,包括希望政府改善公共服務、提升行政效率、發展多元經濟及紓解民困。也有市民提到希望政府鼓勵本地消費,以支持經濟及就業,或乾脆全民派錢,讓市民自由運用。

市民從不同出發點提出的意見不少值得參考。然而,任何措施都涉及動用公共資源,而且有些恆常措施建議一旦落實,相關的開支可能會隨人口高齡化而快速增加。例如,65歲以上長者兩元乘車優惠的開支,相關的每年開支已由2012年實施時約兩、叁億元,急增至今天約14億元。長者醫療券在2009年實施時每年開支約3600萬元,到2018年時已增至約28億元。

回顧過去二十多年特區政府的開支情況,可以看見回歸時(1997/98年度)一年的經常開支(recurrent expenditure)約為1500億元;十年後(2007/08年度)增加逾五百億至2000億元水平;再七年後(2014/15年度)又增加一千億元至3000億元水平;及後,在短短四年間(2018/19年度)又再增加一千億元至4000億元水平。到2019/20年度,單單一年間經常開支便增加了四百億元。可以說,最近十年政府的經常開支增幅很大,而且遠高於收入的增幅。除了因為人口高齡化快速之外,另一個令經常開支急速上升的主要原因,是為了回應社會對不同公共服務的需求以及提升服務質素,這些開支某程度上是追回之前服務水平的不足,是社會進步的一種體現,有其合理性和需要。不過,這樣的增幅長期持續下去,社會不容易負擔。

有些論者認為,目前政府的財政儲備有一萬一千多億港元,相等於政府26個月的開支,因此可以放心增加開支。然而,就以回歸後的七年(1997/98至2003/04年度)為例,經濟下滑令政府大部分時間出現財政赤字、儲備迅速減少,由97年時財政儲備相等於政府28個月的開支,七年間跌至僅餘相等於13個月的開支。事實上,按去年預算案公布的政府中期收入預測,即使今年沒有出現經濟衰退,但由於未來幾年開支持續增長,在2023/24年度結算時政府的儲備只是相當於19個月政府開支的水平。按現時最新的經濟情況看,以可應付政府開支的時間為計算基礎,財政儲備的下降速度將會更快。

2019/20年度的政府帳目是十五年來首次出現赤字,2020/21年度由於收入減少(尤其是土地相關收入),加上政府繼續以逆週期措施撐經濟、紓民困,相信赤字水平會更高。早前我曾表示過一個國際間可接受的財政赤字審慎水平,為不超過本地生產總值約3%,我想在此補充兩點註腳。第一,我們不能單看財政赤字的表面,還須細心分析有關赤字是主要由經常性開支增加所造成,還是一次性非經常開支增加所導致。如果有關赤字主要由一次性非經常開支的增加所導致,對財政可持續性的長遠影響相對較小。第二,正如上文所述,香港過去累積下來的財政儲備,給予我們充裕的財政空間,在有需要時制定較進取的赤字預算案,只要相關政策措施不會造成長遠的結構性赤字,那麼即使某些年度出現較高的財政赤字,仍毋須過慮。

早前行政長官公布的十項解困措施,主要是希望改善長者及基層人士的福利,回應一些社會上多年來的訴求。初步估算,相關措施涉及逾一百億元的經常開支,這些措施會在明年及其後時間逐步落實。屆時香港的經濟恢復過來,政府收入將回復較高水平,同時亦可探討需否其他開源措施。此外,過去多年政府持續都有推出一些一次性的措施,例如退稅、寬免差餉、豁免商業登記費等,涉及的金額並不小。在有需要時,當中或許亦可作些調整,騰出資源。

目前本港經濟陷入衰退,特區政府亦已推出多輪「撐企業、紓民困」的措施。在2020/21年度的預算案,會繼續採取擴張性財政姿態,以逆週期措施「振經濟、撐企業、保就業、紓民困」。即使可能出現較大赤字的預算案,我仍會保持香港的公共財政持續穩健、金融穩定,為香港社會和經濟提供一個可持續發展的環境。

2020年1月19日